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看守所立法突与围:“侦羁合一”体制病灶何时除

2017年07月09日 17:56来源:财经网手机版
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(对羁押必要性审查是草案中最为关键的积极调整,一旦被羁押人不符合条件,将被提前变更强制措施或释放。图/视觉中国)(对羁押必要性审查是草案中最为关键的积极调整,一旦被羁押人不符合条件,将被提前变更强制措施或释放。图/视觉中国)

6月15日,公安部网站发布《看守所法(公开征求意见稿)》(下称“草案”),向社会公开征求意见。这意味着,围绕看守所的立法工作终于接近尾声,施行27年的《看守所条例》行将退出历史舞台,取而代之的将是一部层级更高的专门法律。

《看守所条例》已滞后现行法律体系,在司法实践中暴露出诸多问题。2009年云南“躲猫猫”事件之后,相继发生“激动死”、“睡觉死”、“喝水死”等一系列看守所非正常死亡事件,这些事件均与看守所的体制问题相关。

对比《看守所条例》,草案尝试“纠错”,并力求和三次修订的《宪法》、两次修订的《刑事诉讼法》等大法保持统一。比如正式写入“尊重和保障人权”。

不过,在看守所的隶属体制问题上,草案未如学界期望作出改变。而看守所“侦羁合一”的体制问题,被认为是看守所存有诸多弊病的根源。不少法学界人士认为,草案吸纳数十年司法实践的经验,对一些不足进行调整,终于跟上刑事诉讼法的脚步,但在一些关键性问题上未有突破。

  新增羁押必要性审查和律师会见权

当前全国3000多个看守所、100多万在押人员,主要监管依据是《看守所条例》。该条例于1990年颁布,是以1979年《刑事诉讼法》为主要依据制定。

《刑事诉讼法》后经1996年、2012年两次修改,而《看守所条例》27年未变,已严重落后于法治进程,存在羁侦不分、对在押人员权利保障不足的问题,且与《刑事诉讼法》存在多处矛盾。比如,现行《刑事诉讼法》将羁押对象称为“犯罪嫌疑人”、“被告”,并允许律师在侦查阶段会见犯罪嫌疑人,但《看守所条例》中,仍使用“人犯”一词,并不允许律师会见。

在各方呼吁声中,2013年10月,十二届全国人大常委会公布了未来五年立法规划,《看守所法》首次被人大常委会列入立法规划。经公安部近四年起草,终于在2017年6月15日公布草案,向社会公开征求意见。

天津财经大学近现代法研究中心主任侯欣一对《财经》记者表示,与《看守所条例》相比,草案在篇幅、内容上确有大的变化,吸收了《刑事诉讼法》相关精神,也将看守所近几年新的司法实践纳入其中。

屡被诟病的看守所人权保障问题,草案作出较大修改,对犯罪嫌疑人人身权利、诉讼权利增加了保障性条款,解决了《看守所条例》多年来与中国法治发展不一致的部分问题。

例如,草案首次将“尊重和保障人权”写入总则,并弃用原条例中“人犯”一词,将羁押对象统称为“犯罪嫌疑人”、“被告人”;增加“保障辩护人依法进行诉讼活动”,“保障犯罪嫌疑人、被告人的诉讼权利和其他合法权益”等。

草案新增了羁押必要性审查条款。草案第34条规定,犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属或者辩护人若向看守所提出羁押必要性审查申请,看守所应当在两个工作日内将申请材料转交给人民检察院。人民检察院应当及时审查。

侯欣一认为,对羁押必要性审查是草案中最为关键的积极调整,一旦被羁押人不符合条件,将被提前变更强制措施或释放。

律师的会见权也在草案中进行了大幅度修改。《看守所条例》第32条规定,羁押嫌疑人只有在起诉阶段,本人才可以与辩护律师相见。而草案第40条规定,辩护律师在侦查阶段可会见犯罪嫌疑人,律师持相关证据要求会见犯罪嫌疑人,看守所应当及时安排,至迟不得超过48小时。

此外,草案完善对看守所的监督制度,除了检察院的正常法律监督,还要求看守所接受社会监督,一是看守所应当主动公开有关办事程序和监督方式;二是看守所应当聘请执法监督员,建立执法监督员巡查制度;三是看守所应当定期邀请人大代表、政协委员视察看守所,接受人大代表、政协委员监督。

针对草案内容,北京大学法学院教授陈永生认为,在《刑事诉讼法》、《律师法》中,对犯罪嫌疑人的保障已有明文规定,草案相应去掉了原条例中不合理之处,一些原来期望有所突破的内容,尚未突破。

比如录音录像制度,《刑事诉讼法》第121条规定,侦查人员在讯问犯罪嫌疑人的时候,可以对讯问过程进行录音或者录像;对于可能判处无期徒刑、死刑的案件或者其他重大犯罪案件,应当对讯问过程进行录音或者录像。

2016年6月,最高法院、最高检察院、公安部、国家安全部、司法部联合发布的《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》指出,逐步实行对所有案件的讯问过程全程同步录音录像。

《看守所条例》在侦查讯问中并没有录音录像要求。草案则与《刑事诉讼法》保持了一致,条文表述大抵相同。陈永生认为,此次看守所立法可以比《刑事诉讼法》更进一步,将录像制度拓展到全部案件中。

在众多法律界人士看来,草案未促使看守所脱离“侦羁合一”的体制现状,制度性症结未除。

  沉重旧账

现行看守所制度,主要源于新中国建立初期的多个法律文件。

1949年,公安机关和法院均设有看守所,但1950年11月,时任司法部部长史良和公安部部长罗瑞卿联合发文,将看守所交由同级公安部门接收,自此,看守所完全进入公安系统。

1954年,《劳动改造条例》出台,规定看守所由各级公安机关管辖,主要羁押未决犯和监管二年以下徒刑、不便送往劳动队执行的罪犯。1962年12月,公安部制定《看守所工作制度》,对羁押人在收押、看守、提审、押解、生活等内容作出规定。1979年,《看守所工作条例》颁布。1990年3月17日,国务院颁布实施了《看守所条例》。

《看守所条例》运行27年一直未修,其条文中还可以看出时代法治背景及立法思路。

例如,《看守所条例》将看守所确定为配合刑事诉讼系列活动的限制人身自由的场所,并承担部分刑罚职能。其明确,“看守所是羁押依法被逮捕、刑事拘留的人犯的机关”。

又如,其规定,“被判处有期徒刑一年以下,或者余刑在一年以下,不便送往劳动改造场所执行的罪犯,也可以由看守所监管”。而备受争议的劳动教养制度已在2013年被废止。

与时代脱节,是《看守所条例》面临的最大问题。北京师范大学刑事科学研究院教授樊崇义指出,看守所背负沉重的法治“旧账”“呆账”,逐渐变成法治版图的一道裂痕。在破案压力之下,看守所“以押代侦”,对嫌疑人的羁押被异化成“为侦破案件”而关押。

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